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同样，基于公平原则，还应当允许平台企业在接受行政处罚后，有权向人工智能技术链条的上游主体进行追偿，以平衡平台企业与其他主体之间的权利与义务关系。

后许多省市相继制定（或修改）辅警立法的地方性法规或地方政府规章，以及制定关于警务辅助改革的规范性文件。[21]基于连通性与扩散性的风险运行逻辑，应急状态下的风险治理必然涉及共受风险与协同行动。

如果容许行政辅助人对行政指令的随意质疑，则会形成巨大的内部执行张力，应急处置事务的推进将变得举步维艰。[19]李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载《行政法学研究》2000年第1期。[56]参见叶金强：《风险领域理论与侵权法二元归责体系》，载《法学研究》2009年第2期。最后，指令型行政辅助作为风险应对背景下的新型私人参与行政模式，在应对风险的同时，其本身也存在巨大的法治隐患，即缺乏有效监督机制和法律责任空心化问题，容易异化为公权力机关规避责任的工具以及执法素质低劣之人的保护伞，演变为有组织的不负责。其后2004年12月在我国杭州举行了民营化时代下的中国行政法学术研讨会。

来自各行各业不分党派、民族、阶层和职业的社会群众以行政辅助的形式参与到应急行政中，本质上是我国社会主义制度优势下国家对群体力量的调配，各主体形成合力的前提是严格遵从和贯彻行政机关的指令，保持全国一盘棋的战略定力，杜绝公权力外壳下各行其是和各自为政的分散主义。因此党中央提出分级负责、属地管理原则和就地解决的思路，以提高执行效率，这决定了辅助人员的选择应当以地理优势为先，无法大范围公开招聘，范围的缩小决定了可选择人员的有限性，加之人力资源的大规模需求，导致人员准入资格的降低。2.行政执法权从行政权中分化出来，由一级政府职能部门行使。

具体来讲，行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中，所涉及的主体结构呈现线性链条，行政执法权的下放—承接主体结构呈现两种组合：一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合，另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。与此同时，在最高人民法院行政再审案例的判决说理部分，认为如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。[4]（3）行政处罚权下沉事项领域不一，与之配套的具体行政职权形态各异。行政委托 基层治理是国家治理的基石。

如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号）规定，将市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理、市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面部分行政处罚权交由乡镇人民政府（街道办事处）行使。[25] 黄娟：《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期，第139页。

另一方面，行政处罚权下沉乡镇人民政府，没有改变县级人民政府职能部门作为法律上的行政主体资格，县级人民政府职能部门承受乡镇人民政府行使行政处罚权的法律效果。但是，如果仅从县级到乡级这个上下相连的层级看，行政执法权下放所涉及的下放—承接主体结构，只有下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。当然，在我国行政执法委托地方立法实践中，规定行政机关委托其他行政机关行使其行政执法职权，一般无需特别法加以限制。梳理各省级层面颁布的规范性文件，在《行政处罚法》修改前，发文主体多为省级人民政府，但也存在省级党组织发文，如2019年广西是以党委编办的名义印发《自治区党委编办关于印发〈广西赋予乡镇（街道）部分县级管理权限清单（第一批）〉的通知》（桂编办发[2019]195号）。

根据一级政府及其工作部门在履行行政管理职能与执法职能上的分工，在一般意义上，一级政府对本行政区域内的行政工作行使综合行政职权，而一级政府工作部门则承担具体领域行政工作的专业管理和专业执法职权。[28] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）。行政执法权下放是行政处罚权下沉的上位概念。因行政处罚权下沉乡镇采取集中下沉模式，县级人民政府对委托乡镇人民政府行使行政处罚权负有统筹组织、监督之职责，保障行政处罚权下沉乡镇人民政府工作有序，也防止县级人民政府职能部门选择性下沉行政处罚权。

享有行政权能，即取得了法律上的权力资格。三、行政处罚权下沉乡镇的行政委托形式《行政处罚法》第24条规定模糊，亟需对该条文进行精准的规范阐释，廓清行政处罚权下沉规则的内在法律意蕴是推动行政处罚权下沉到底改革的基础命题，也是规范乡镇（街道）行政处罚权运行的重要制度基石。

当然，有些省份的授权是部分行政处罚权下沉，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文[2022]3号）将专业性和技术性强、乡镇（街道）无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项保留在县级人民政府相关职能部门。同时，乡镇人民政府不具备行政执法主体资格，无法像县级以上人民政府职能部门一样行使行政执法权。

宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。（2）行政处罚权下沉乡镇的形式五花八门。（1）乡镇人民政府在行政工作领域中的职权规定，应是乡镇人民政府与县级以上人民政府行使行政职权的分水岭。这又可分为三种观点：第一种观点认为，行政执法权下放属于行政执法权配置的结构性变迁，不是行政执法权的授予或委托，只能在修改《地方组织法》的基础上采取制定行政法规、地方性法规等形式为行政执法权全面下放提供合法性依据。[17]乡镇人民政府与县级人民政府职能差异，也决定了二者的行政职权配置应当存在差异。综上，《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定，决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。

如要使乡镇人民政府有权实施行政处罚权，除组织法赋予其行政处罚权能与行为法赋予其行政权限的双重赋权外，以法律法规的授权方式也是乡镇人民政府有权实施行政处罚权的路径。结合《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇人民政府与县级以上人民政府职权的宪法规范存在显见的重大差异，由此导致乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的多项具体行政职权。

在这一行政委托法律关系中，行政处罚权下沉的委托主体是县级人民政府职能部门，县级人民政府、市级以上人民政府及其职能部门可能是行政执法权下放的主体，但均不是行政处罚权下沉乡镇的委托主体。因此，评估论证应当围绕乡镇人民政府是否满足迫切需要有效承接的条件展开。

在这种行政职权与行政执法职权分工模式下，我国行为法将某一领域的行政执法职权赋予工作部门，工作部门则成为所属政府领导下主管某一领域行政事务的主管部门，依法行使行政执法职权，也就是简称的行政执法权。联合执法实践中尤其需要注意防止一个有权，一伙越权违法现象发生。

[28]尽管司法解释的主旨在于确立没有法律、法规或者规章规定行政机关授权情形的责任承担，但这也证明了司法解释的认可态度：没有法律规范依据，不影响对行政委托的认定。在2021年《行政处罚法》修改后的地方实践中，有以立法形式对评估论证程序进行明确规定的例子，如《南通市行政执法委托规定》（2022年制定）第4条第2款规定：拟实施行政执法委托的行政机关（以下简称委托方）应当邀请受委托方、同级机构编制部门和司法行政部门等相关部门组成评估论证小组，对委托事项的合法性、必要性、受委托方的承接能力等进行评估论证，形成评估论证报告。也就是说，委托出的行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门依法取得的自有的行政处罚权，不得将其他职能部门所享有的行政处罚权委托给乡镇人民政府。[31] 参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚委托条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第78页。

由此，行政执法中涉及的行政职权涵盖了行政检查权、行政确认权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政救助权、行政裁决权等，[19]行政执法是依法行政的另一种表达，几乎囊括了行政主体依法实施的全部具体行政行为。 摘要: 行政执法权下放是适应基层治理走向善治的重要改革举措。

行政处罚权委托给乡镇人民政府行使，不违反国家垄断行使公权力的原则。（二）行政处罚权下沉乡镇的方式只能是行政委托1.行政处罚权下沉规则只能被理解为行政委托。

探寻行政处罚权交由乡镇人民政府行使的合理解释，无法回避《宪法》《地方组织法》提供的高级法背景和共同价值指引，这是行政处罚权下沉乡镇人民政府无法逾越的宪法、组织法命题。单行法规定的诸多具体行政职权，赋予县级以上人民政府工作部门行使，这变相造就了乡镇人民政府无法行使对应的行政职权，进而实质上凸显了乡镇人民政府与县级以上人民政府在行政管理工作领域行使的行政职权存在比较大的差异。

行政执法权下放既包括省级向市级、市级向县级、县级向乡级逐级下放行政执法权，又包括省、市、县级向所属部门下放行政执法权，还包括上级政府跨越行政层级下放行政执法权，呈现多维的行政执法权下放线性链条。但是，《行政处罚法》第24条规定既不是对乡镇人民政府行政处罚权能的组织法补全，也不是对行政处罚权能、权限的授权。（1）将行政处罚权下沉包裹在行政执法权下放之中，认为行政执法权下放的性质定位为行政执法权配置或事权配置，但行政执法权下放路径有差异。（3）作为行政职权载体的行政组织，也是影响行政职权配置的重要因子。

这些问题构成了厘清行政处罚权下沉乡镇人民政府性质定位的逻辑起点。另一方面，发文主体、所冠名称、下沉形式等最终均指向行政处罚权的配置或运行，也暴露出行政处罚权下沉改革的杂乱与无序，更反映出行政处罚权下沉改革缺乏清晰的性质定位与规范的制度路径。

二是，联合执法主体是县级人民政府职能部门，各联合职能部门本身享有职责范围内的行政处罚权，联合执法不发生职权转移。作为一种行政职权组织方式的行政委托，则具有行政处罚权的行政主体与行为主体分离的功能。

（1）乡镇人民政府行使行政处罚权本质上是基于行政权能与行为权能分离之下的行政处罚权的一种运行方式。[13] 参见胡建淼：《〈行政处罚法〉修订的若干亮点》，载《中国司法》2021年第5期，第56页。